Métropoles et gouvernance métropolitaine

On peut de manière très générale, différencier les métropoles selon deux types : celles des Amériques, avec un centre pauvre et une concentration des richesses en banlieue, et celle commune à la plupart des autres régions du monde, c’est-à-dire un centre riche et une concentration de la pauvreté dans les zones périphériques.

Ces modèles produisent tous deux un fort étalement urbain — en Amérique, à cause des classes moyennes et supérieures qui désirent vivre dans une maison de banlieue, avec un accès privilégié à la nature ; en Europe, à cause de la cherté de l’immobilier dans les centres-villes, qui oblige ceux qui y travaillent à vivre de plus en plus loin. La dynamique métropolitaine ne concernant pas une seule municipalité mais plusieurs, les limites administratives de la ville-centre paraissent trop étroites pour administrer ce phénomène. Dans la plupart des pays, les pouvoirs publics ont donc réfléchi à la création de nouvelles structures administratives. Mais quelle forme doivent prendre ces nouvelles entités ? Comment déterminer ce qui est « métropolitain » et ce qui ne l’est pas ? L’Union européenne et l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) ont proposé une définition fondée sur la « zone fonctionnelle », qui comprend la ville centrale et les territoires où au moins 15 % de la population se déplace quotidiennement dans celle-ci pour y travailler.

La réflexion sur la « gouvernance métropolitaine » a donné lieu à une vaste gamme de dispositifs. Certains pays ont opté pour des autorités à un seul niveau, englobant sous un même parapluie institutionnel la ville centrale et les communes limitrophes (comme à Moscou, Istanbul ou Toronto). D’autres ont privilégié des structures à deux niveaux, où les compétences se trouvent partagées entre une métropole et plusieurs communes (comme dans le cas des vingt-deux métropoles françaises et des quatorze italiennes). Chacun de ces modèles présente des forces et des faiblesses et aucun ne serait directement applicable partout. Le premier (l’autorité métropolitaine unique) a tendance à écraser les différences entre territoires, empêchant les différentes voix de s’exprimer, tandis que le second voit souvent son mandat affaibli par le manque de collaboration, voire la concurrence entre les différentes communes et leurs élus de diverses couleurs politiques — les intérêts de Neuilly-sur-Seine, banlieue riche de l’Ouest parisien, et ceux de Bobigny, commune populaire de Seine-Saint-Denis, toutes deux intégrées dans le Grand Paris, ne sont pas forcément les mêmes…

Comment surmonter ces obstacles et combler le fossé entre une économie fortement interconnectée et une réalité sociale fragmentée ? Ces deux modèles mettent en tout cas en évidence la fragilité, sinon la non-existence de l’identité métropolitaine. Une identité que les pouvoirs publics espèrent faire naître en multipliant les initiatives destinées à favoriser l’implication des habitants dans la gestion urbaine — budgets participatifs à Paris, New York, Johannesburg ou Séoul, implication des associations de quartiers dans l’amélioration des infrastructures et le développement économique à Bangalore, New Delhi et Montréal, citylabs municipaux à Boston, au Cap ou à Berlin, etc. —, mais qui se fait toujours attendre.